El desarrollo ha sido un tema central en los últimos años ; y fundamentalmente en la ultima década .Claudia Bernazza reflexiona sobre si se puede planificar el desarrollo desde una visión de estado presente , con una sociedad civil participando como protagonista y en la que el gran desafío es el cambio cultural.
¿Se puede planificar el
desarrollo? La
pregunta que queremos responder surge de la certeza de que el desarrollo tiene
mucho que ver con el Estado, y que ambos se relacionan directamente con una
voluntad social organizada por la política.
Una
sociedad que comparte un territorio se hace cargo de sí misma a través de las
instituciones públicas y políticas que ella misma crea. Cuando un pueblo se
reconoce como tal, tanto a nivel nacional como regional o local, se vuelca a la
vida pública para protagonizar su desarrollo. Cuando esto no ocurre, el
desarrollo lo diseñan y actúan otros,
que podemos definir como personas y corporaciones interesadas en territorios que no habitan.
Para
reunir la energía social y las expectativas de los habitantes de un territorio[4], y,
finalmente, para lograr el desarrollo que anhelan… ¿qué rol le cabe al Estado? ¿y
a los dirigentes políticos y sociales? Si lo único que hacen es estorbar el
proceso, quizás ha llegado el momento de proclamar el triunfo de la
posmodernidad, la muerte de la política y el estado de coma irreversible del
Estado.
Despolitizar
el desarrollo, despolitizar el Estado
A
fines del siglo XX, se nos hizo creer que el Estado no necesitaba de los
políticos. Era una organización que debía estar bien administrada, a fin de que fuera eficaz para cobrar
impuestos y brindar servicios.
Pero
esta afirmación muestra rápidamente su falsedad: la elaboración del presupuesto,
la ejecución del gasto público o el abandono de programas son decisiones
profundamente políticas, porque cambian nuestro presente y nuestro futuro. En
todo caso, los funcionarios que están al frente del aparato público deben hacer bien la política (Garnier, 2004)
recuperando su sentido original: una actividad al servicio de un mundo más justo
y más humano.
En los
medios de comunicación y en los textos de muchos autores, en las mesas de café
y en las mesas familiares, se destacan las fallas de los gobiernos así como de
los dirigentes políticos. Con energía inusitada, los animadores de programas
televisivos de gran audiencia desalientan la actividad política, mientras
crecen las recomendaciones para que los “técnicos” se hagan cargo del Estado.
Este mensaje esconde, indudablemente, sus propios objetivos políticos. Una
sociedad desmovilizada y despolitizada, descreída de toda actividad política y
sin vocación dirigencial, dejará en manos de “expertos” la gestión de su Estado.
En ese escenario, los intereses de los grandes capitales se ocupan de proveer
esos “expertos”, para que no le opongan resistencias a su paso. Finalmente, en
una sociedad desmovilizada, los personeros de los grandes capitales serán los
únicos que se sentarán en la mesa de las decisiones.
El Estado y la
programación de sus acciones deben regresar a la política, entendida
como una actividad de movilización y concertación de todo un pueblo organizado.
El
regreso a la política
Bertolt
Bretch[5] alertó tempranamente sobre
los peligros que acarrea la convicción de que la política nada tiene que
decirles a las instituciones públicas y a la vida en sociedad:
El peor analfabeto es el analfabeto político. No
oye, no habla, no participa de los acontecimientos políticos. No sabe que el
costo de la vida, el precio del poroto, del pan, de la harina, del vestido, del
zapato y de los remedios, dependen de decisiones políticas. El analfabeto
político es tan burro que se enorgullece y ensancha el pecho diciendo que odia
la política. No sabe que de su ignorancia política nace la prostituta, el menor
abandonado y el peor de todos los bandidos que es el político corrupto,
mequetrefe y lacayo de las empresas nacionales y multinacionales.
Benjamín
Hopenhayn, integrante del equipo técnico que a fines de 1973 elaboró el Plan
Trienal 1974/77 -el último de alcance nacional- reconoce que todos los participantes
de aquel plan se sintieron convocados por una gran concertación política y
social. Fueron expertos trabajando al servicio de la voluntad de un pueblo. A
pesar de las variables internas y externas que debilitaron aquella concertación
al punto de hacerla fracasar, el compromiso de los funcionarios políticos y
técnicos es uno de los aspectos que Hopenhayn señala como fortaleza de la
experiencia:
Aquella época (la del Plan Trienal) es tal vez la época
más rica de mi vida en cuanto al compromiso permanente que tengo con la
transformación de la sociedad (Hopenhayn, 2003).
Si
los sentidos religiosos están en crisis, los sentidos sociales no deberían
sucumbir con ellos: siempre vale la pena
vivir por una causa.
La
planificación del desarrollo local
El desarrollo local, como
proyecto convocante para regresar a las mesas de decisión, merece un párrafo
especial. El desarrollo local se puso de moda en los noventa y esto no fue una
casualidad[6].
En las experiencias
locales hubo una preocupación por aplicar técnicas novedosas y participativas,
pero se las difundió sin que nos diéramos cuenta que, al mismo tiempo, se
debilitaba la Nación
y la importancia de las provincias que la integran.
De
hecho, la crisis del 2001 encontró a los municipios endeudados en dólares, y
ninguno pudo resolver el problema desde los planes de desarrollo local que se
habían financiado con esos mismos dólares. Se debió regresar a la Nación para pedir la
pesificación de las deudas a través de una ley del Congreso, mientras el BID
reclamaba sin piedad el pago de lo que se le adeudaba[7]. Una
estrategia regional alineada a un
proyecto nacional hubiera permitido no sólo afrontar de manera conjunta la
situación de endeudamiento internacional, sino sostener políticas que paliaran
la crisis. Pero esta posibilidad excedía y excede lo que puede hacerse desde
una intendencia.
A
pesar de este límite, las experiencias de desarrollo local contribuyeron a que se
valorara a las municipalidades como espacios para la programación de acciones. El problema, seguramente, ha sido difundir
esta fortaleza sin señalar al mismo tiempo que no podemos despreocuparnos de la administración provincial y nacional.
Sin ir más lejos, el IVA, el impuesto a las ganancias y los ingresos brutos se
pagan a la provincia y a la nación, y numerosas habilitaciones y trámites se
realizan en sus oficinas sin ninguna intervención municipal.
Las cuestiones del desarrollo
El
Estado tiene un rol inclaudicable en materia de desarrollo. Debe saberse que el desarrollo
es un derecho de los pueblos, a la manera del derecho a la educación o
al trabajo de mediados del siglo pasado (García Delgado y Molina, 2006). Si es
un derecho y las condiciones no son favorables, allí debe estar el Estado.
En un
continente en el que fracasaron las experiencias liberales de los noventa,
debemos volver a definir el modelo de
desarrollo. Este modelo debe anclarse en nuestra cultura y resolver
nuestros problemas. Por esta razón, seguramente la inclusión de todas las
personas en una dinámica productiva ocupará un lugar central. También deberá
debatirse la propiedad de los recursos, la concentración y extranjerización del
territorio y las razones de la pobreza y las migraciones internas hacia centros
urbanos colapsados. Son los problemas de, por lo menos, la mitad de la
población latinoamericana, pero, justamente, de la mitad “sin voz”. Darle voz a
estas preocupaciones es responsabilidad de los dirigentes políticos y públicos,
y, en consecuencia, es un problema de
Estado.
Rescatar
los valores de la comunidad latinoamericana y nacional, procesar las
preocupaciones y expectativas de la población trabajadora con o sin empleo, darle
cauce a los intereses del capital productivo y financiero: éste es,
definitivamente, el rol de una acción política a cargo del aparato público.
Abrir
mesas de diálogo para acordar valores e implementar un modelo económico y
social inclusivo, obliga a la dirigencia política a revisar cada uno de los pliegues
del Estado: ¿está preparada la maquinaria pública para ponerse al servicio de
su pueblo? Esta pregunta debe responderla la conducción política del Estado,
para que los acuerdos alcanzados no se encuentren luego con obstáculos
insalvables.
Además,
el logro de un acuerdo económico y social “interpela el modelo democrático
institucional y ciudadano. La democracia representativa está legitimada y
consolidada, pero no es suficiente, está actuante pero está, a la vez,
desprestigiada. Se observa la emergencia de nuevas formas de hacer política, de
acción por fuera de las instituciones y de movimientos sociales de impacto
nacional (que no prestan demasiada credibilidad a las habituales mediaciones)
que son deliberativas, asambleísticas y mediáticas al mismo tiempo” (García
Delgado y Chojo Ortiz, 2006: 61).
La
primer certeza, entonces, es que el Estado debe dejar de ser una pesada máquina
jurídica para “remitir a proyectos colectivos y promover una sociedad con más
esperanza” (Giraud, 2005, en García Delgado y Chojo Ortiz, 2006: 63). Por otra
parte, el aparato público debe ser creativo a la hora de sumar a una dirigencia
que se expresa a través de múltiples canales y modalidades.
Finalmente,
necesitamos del aparato estatal para unir fuerzas con otras naciones de la
región: “un proyecto nacional es al
mismo tiempo de configuración de un bloque, porque efectivamente no hay un
lugar en el mundo sin un bloque consistente con capacidad de generar
estrategias comunes para negociar con el ALCA, la UE y otras regiones de Asia. Una construcción
regional que defina un tipo de inserción en la agenda global con alguna
capacidad, con alguna voz y un lugar propio en el mundo, y para plantear y
cuidar los propios intereses” (García Delgado, 2003: 255).
El rol del Estado en la construcción del
porvenir
Numerosos
intelectuales, empresarios, funcionarios y agentes públicos asumieron que el
Estado es inoperante e ineficiente por definición. Según una opinión
mayoritaria, este tema no tiene solución. Así, “en numerosos cursos y actividades
del Estado escuchamos frases tales como ‘esto es así y siempre será así porque
es el Estado’ o ‘todo tarda más porque no somos una empresa privada’, ‘si
trabajáramos en lo privado seríamos más cuidadosos’, etc.” (Ciappina, 2004: 1).
La
política debe hacerse cargo de este diagnóstico y demostrar que es capaz de
transformar este estado de cosas. No es cuestión de desarticular el Estado
porque es ineficiente. Debe asumirse la responsabilidad política de hacerlo
eficiente, porque el Estado es una herramienta (quizás la única) que permite a
las mayorías acceder al bienestar que anhelan preservando su historia y su
identidad.
Pero
la administración pública se ha olvidado de ese objetivo inicial: hoy por hoy,
es una máquina con los motores recalentados por reglamentaciones, que se ha
vuelto pesada, injusta y distante. Para superar este estado de cosas, los
dirigentes y funcionarios políticos deben encontrar respuestas que acerquen al
Estado a su misión primaria: alcanzar el
desarrollo anhelado por un colectivo social que se reconoce como pueblo.
Para
este objetivo, en un escenario de apatía y cinismo pocas veces visto, la primer
responsabilidad de la acción política es fortalecer los lazos comunitarios y generar
un proyecto convocante. La fragmentación experimentada en las últimas décadas,
los errores propios y ajenos y las comunicaciones globalizadas tornan muy
difícil esta empresa. Estamos ante una población agobiada por una historia de
interrupciones y fracasos. Además, a los problemas de convivencia y a la
pérdida de lazos solidarios, se suma un escenario de dependencia económica. Debemos tener presente que, en América
Latina, la liberación no es un discurso trasnochado: es la asignatura
pendiente.
Al
desafío de convocar a una población descreída, se suma el desafío de gobernar
el aparato público. Ya no alcanza con buenas voluntades, porque necesitamos hombres
y mujeres comprometidos con la realidad en la que viven, preparados en su
especialidad técnica pero también en los códigos de la política y en la convivencia
y el diálogo. Estos hombres y mujeres al servicio del Estado deben estar
capacitados para lidiar con la burocracia, conociendo sus normas y códigos no
escritos. Lograr eludir su telaraña para volverla una criatura amigable ¿es
mucho pedirle a los gestores públicos? El nuevo funcionariado no será un funcionariado
“experto”, sin ideología ni opciones: será un funcionariado comprometido con su
pueblo y eficaz a la hora de los trámites, capaz de politizar la técnica y
tecnificar la política.
Respuestas
posibles
Nuestra
primera convicción, producto de la experiencia llevada adelante en la provincia
de Buenos Aires a través de la
Subsecretaría de la Gestión Pública y
el IPAP, es que la capacidad de gobierno
puede aumentarse. Para ello, una política prioritaria debe ser la formación de dirigentes públicos,
sociales y empresariales en materias políticas y de gestión.
Esta
formación colaborará con la expresión de proyectos
sociales y de gobierno. Los gobernantes, a partir de los proyectos de
gobierno que definan, podrán convocar voluntades y recursos. Por el contrario,
la ausencia de proyectos claros y explícitos dará lugar a las peores sospechas.
Luego,
la técnica pondrá a disposición del gobernante una cantidad de fórmulas para el diálogo y la participación: foros,
asambleas, mesas barriales, gabinetes y mesas de trabajo o concertación. Los
resultados de este diálogo se registrarán para alimentar los sistemas de
información y diagnóstico. Y finalmente, este diagnóstico colaborará con la
adecuación de las normas, con la elaboración del presupuesto y con la ejecución
del gasto.
-
Liderazgo para la acción
Si la acción política sustenta la gestión
de lo público, su función relevante es garantizar la expresión de un proyecto de gobierno a través de una agenda de acción
estatal. Para llevarla a cabo, el gobernante debe convocar a los trabajadores del Estado, quienes
mayoritariamente esperan poder sumarse a estos proyectos.
El
ejercicio del liderazgo permite recolectar, aunar y expresar las expectativas tanto
de los empleados estatales como de la población, sumándolos al proyecto de
gobierno. Sin duda, no hay técnica que pueda prescribir cómo se lidera este
proceso. Del mismo modo, no existe una agenda de gobierno que logre, por sí
sola, movilizar trabajadores públicos y dirigentes sociales. Este es el campo
de los líderes políticos, en el que se ponen en juego sus capacidades más
propias.
El
reencuentro de la política con la gestión pública necesita del buen hacer de la política a partir del
fortalecimiento de las capacidades de
liderazgo y conducción. La vocación política deberá fortalecerse en lo que
hace a su propia naturaleza: tomar la iniciativa en la elaboración y ejecución de los proyectos y programas de
gobierno, en diálogo permanente con los dirigentes sociales y los trabajadores
públicos. En este sentido, podemos afirmar que la gestión pública es el nuevo nombre de la política.
-
La organización del Estado
Otra
responsabilidad ineludible de la acción política es la organización material del Estado. La creación o modificación de
estructuras, la agilización de las tramitaciones, la mejora en la provisión de
servicios y la definición de una carrera administrativa, son responsabilidades
inherentes a la política.
Si un
proyecto de gobierno sólo recorre la superficie del Estado y no se propone transformar
su orgánica más profunda, se topará una y otra vez con leyes obsoletas que
dificultan el cumplimiento de sus acuerdos y
promesas.
-
La estructuración de las comunicaciones
La
acción política tiene la responsabilidad de comunicar el proyecto a todos los
involucrados. Existen un sinnúmero de posibilidades para el diálogo, pero deben
implementarse con cuidado. Las reuniones de gabinete reducido, de gabinete
ampliado, las mesas de trabajo o concertación pautadas con representantes
gremiales, políticos o sociales, los foros y los consejos consultivos se implementan con entusiasmo y se abandonan
con rapidez. La falta de preparación de sus responsables o coordinadores en
técnicas y dinámicas grupales colabora con la declinación de estos ámbitos
cuando se desconocen los mecanismos para lograr, a partir de ellos, acuerdos o
decisiones colectivas.
- El
presupuesto del plan
Al
igual que el resto de los recursos, los recursos materiales y financieros
necesarios para la acción no son algo “dado”. El pacto fiscal forma parte de
las responsabilidades primarias del sujeto político. Este pacto es dinámico,
cambia con el tiempo y depende en gran medida de la apropiación por parte del
conjunto de lo que el proyecto propone, por lo que adquiere especial relevancia
la capacidad de movilización social.
- La
innovación permanente
Una responsabilidad política de primer orden es repensar el
Estado: el sistema institucional debe adecuarse al modelo
de desarrollo y a los acuerdos alcanzados. Sin esta
adecuación, los trámites serán agotadores y desalentarán las mejores
intenciones.
La innovación permanente deberá formar
parte de la cultura institucional. Pero esta innovación no empieza con el
aumento de redes y computadoras. De hecho, muchas de las soluciones
tecnológicas que el mercado ofrece pueden resultar en una modernización excluyente del aparato público. La innovación
refiere, más precisamente, a una pregunta que las oficinas públicas deberían
hacerse cada semana: ¿qué podemos hacer
para que este trámite resulte más simple?
Los procesos administrativos son
engorrosos aún en programas dirigidos a paliar gravísimos problemas sociales: pedirle al estado una silla de ruedas puede
llevarnos toda una vida. La tramitación pública no ha encontrado todavía
formatos ágiles y sencillos, por lo que se deben revisar normas y rutinas
naturalizadas. El enfoque de gestión por resultados aporta alguna pista, pero
debe abrir debates al interior del Estado sin prejuicios contra el “empleado
público”.[8]
- Formación
para el cambio cultural
Finalmente,
para el reencuentro de la política, el desarrollo y la gestión pública, debemos
ir por la cultura. Carlos Matus consideraba que no había ciencia que fuera
soporte de la política, ni Universidad que formase para la acción de gobernar.
Por esta razón, propuso la apertura de Escuelas de Gobierno y una paciente
construcción de las ciencias de gobierno. Estas escuelas debían ser capaces de
formar a partir de la reflexión sobre la práctica de gestión. En la misma
dirección, también recomendamos y promovemos la apertura de escuelas de
formación ciudadana, porque no hay Estado relevante sin ciudadanos asumiendo
activamente su rol.
En
nuestro país, la
Escuela Superior Peronista, así como numerosas escuelas
gremiales y experiencias de educación popular dieron cuenta, hasta mediados de
los setenta, de este saber. Pero la formación de funcionarios y ciudadanos que
hoy se promueve a veces se reduce a una comunicación de contenidos teóricos,
alejados de los problemas sociales y de
los problemas de las oficinas públicas. Incluso, una actividad formativa
parece jerarquizada cuando los expositores son expertos de universidades
extranjeras. Los ámbitos de formación para el gobierno y la organización social
deben ser ámbitos de diálogo e intercambio, cercanos y amigables, que rescaten
la experiencia de los dirigentes populares y respeten la experiencia de los
trabajadores estatales.
La
batalla que pretendemos dar es, antes que nada, una batalla por la cultura.
Referencias
bibliográficas
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Benedict (1993). Comunidades
imaginadas. Reflexiones sobre el origen y la difusión del nacionalismo,
Méjico D.F.: Fondo de Cultura Económica.
Bernazza, Claudia (2004). “El paradigma de desarrollo local: virtudes y
contradicciones del modelo municipal de los noventa”. La Plata. Disponible en: www.claudiabernazza.com.ar.
Bernazza,
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nuevo paradigma. Tesis de doctorado, FLACSO. Disponible en:
www.claudiabernazza.com.ar
Ciappina,
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formativa en el ámbito público. Ejes y principios para orientar el cambio
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Subsecretaría de la
Gestión Pública.
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y la crisis del modelo. El estrecho sendero. Buenos Aires: Grupo
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Clarín. Argentina, 23 de marzo de 2003, Sección Opinión.
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Matus,
Carlos (1998): Método PES,
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Matus,
Carlos (1994). Adiós,
señor presidente. Caracas: ALTADIR. Reeditado por la Universidad Nacional
Subsecretaría de la Gestión Pública de
la provincia de Buenos Aires (2007):
Guía para el diseño de
procesos y la elaboración de manuales e instructivos de procedimiento en la Administración Pública
Provincial, Res. Nº 16/07. Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar
[2] Ingeniera Agrónoma (UNLP). Magister en Ciencias
Sociales con orientación en Educación (FLACSO). Doctora en Ciencias Sociales
(FLACSO). Se desempeñó como Subsecretaria de la Gestión Pública y
Presidenta del Instituto Provincial de la Administración Pública
(2004-2007). Actualmente es Diputada Nacional por la provincia de Buenos Aires.
[3] Se entenderá por desarrollo la plena realización de
las comunidades en el marco de los valores que sustentan como identidad y
expresan como cultura. El mejor desarrollo, el mejor futuro, depende de cada pueblo y de cada cultura. No existe un
único desarrollo posible, ni es seguro de que el mejor sea el que alcanzaron
los países centrales: el desarrollo es el camino hacia el “mejor futuro” que
cada comunidad define para sí (Bernazza, 2006).
[4] El
concepto de territorio que aquí se toma remite al espacio donde podemos hallar al sujeto. Puede tratarse de un
territorio real (“los pagos de Areco”) o un ámbito de pertenencia (“los cumbieros”, “los rolingas”). (Bernazza,
2006).
[6] Para ampliar este tema, ver
Bernazza, (2004): El paradigma del
desarrollo local: virtudes y contradicciones del modelo municipal de los
noventa.
[7] Para ampliar este tema,
ver Bernazza (2006): La planificación
gubernamental en Argentina.
[8] Para
ampliar este tema, ver Res. Nº 16/07 de la SSGP : Guía
para el diseño de procesos y la elaboración de manuales e instructivos de
procedimiento en la
Administración Pública Provincial, y Anteproyecto de reforma de la
Ley de Procedimiento Administrativo, elaborado por la
comisión redactora de la
Subsecretaría de la Gestión Pública de
la provincia de Buenos Aires.
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